Формирование новых структур местного управле­ния на Урале

События августа — декабря 1991 г. и указы президен­та РСФСР о приостановлении деятельности КПСС и КП РСФСР положили конец монополии компартии на власть. Исчезновение КПСС и быстрый распад Советского Союза поставили на повестку дня проблему формирования оп­тимальной модели государственного управления, способ­ной функционировать в условиях радикальных экономи­ческих реформ.

22 августа 1991 г. Б. Ельцин подписал Указ «О некото­рых вопросах деятельности органов исполнительной влас­ти РСФСР». Согласно ему функции исполнительно-распо­рядительного характера передавались главам областных администраций, назначаемым президентом по согласова­нию с соответствующими Советами. Вводился институт представителей президента в областях, краях и республиках России. Этот и другие нормативные акты предусматри­вали создание вертикали исполнительной власти на основе назначения во главе с президентом и под его контролем. При этом практически неизменной оставалась структура представительных органов. В результате Советы стали ут­рачивать рычаги влияния на исполнительную власть.

Во второй половине 1991 г. вместо традиционных ис­полкомов всех уровней были созданы местные админист­рации (областные, городские, районные). Главы админи­страций областей, а также крупных городов были назна­чены президентом, большинства городов и районов — гла­вами администраций областей. Некоторые назначения осу­ществлялись вопреки мнениям депутатов соответствующих Советов (в Челябинской области), что стало одной из при­чин возникновения противостояния ветвей власти в ряде регионов России, так же как и на федеральном уровне. Однако главными причинами стали дискуссии вокруг форм и методов проведения экономических реформ, а также дис­баланс соотношения ветвей власти, когда Советы всех уров­ней обладали очень широким набором функций и стреми­лись подчинить себе исполнительную власть в лице главы администрации и его аппарата.

Особенности становления новых органов власти и управления на Урале

Нестабильное положение дел было характерным в пе­реходный период не для всех регионов. Реорганизация ор­ганов государственной власти Свердловской области про­шла относительно спокойно. 16 октября 1991 г. Указом президента главой администрации области был назначен Э.Э. Россель, совмещавший до этого должности руководителя облсовета и облисполкома. После долгих дебатов в должности и. о. председателя областного Совета был утвержден А.В. Гребенкин, прошедший в Совет на выборах 1990 г. по спискам движения «Демократический выбор» (ДДВ). В 1992 г. он стал его председателем. В ноябре 1991 г. избран малый Совет в количестве 40 депутатов, 11 декабря 1991 г. был утвержден регламент, где закреплялись полномочия областной представительной власти. Представителем президента в области стал народный депутат России В. В. Машков.

В 1991 г. по инициативе Э.Э.Росселя произошло изменение структуры исполнительной власти области. В составе администрации, в отличие от других областей Урала, появилось правительство. Оно стало заниматься проблемами социально-экономического развития и взаимодействовать с Советом. Это позволило главе администрации сосредоточиться на стратегических направлениях деятельности. Председателем правительства области стал первый заместитель главы администрации В.Г. Трушников.

Главой администрации Пермской области был назначен Б. Ю. Кузнецов, работавший начальником Камского речного пароходства. Областной Совет Курганской области абсолютным большинством рекомендовал Президенту РФ назначить главой администрации председателя облсовета — В.П. Герасимова, который вскоре и был назначен. Председателем областного Совета стал О. А. Богомолов.

В Оренбурге главой администрации был назначен В. В. Елагин, работавший до этого первым секретарем Российского союза молодежи, активно участвовавший в обороне Белого дома в Москве 19-21 августа 1991 г. Его кандидатуру активно поддержал председатель областного Совета В.Н. Григорьев.

В Челябинской области депутаты областного Совета проголосовали за назначение на пост главы администрации руководителя Совета П.И. Сумина, но назначен был В. С. Соловьев, председатель Челябинского горисполкома, который активно поддерживал Б.Ельцина на выборах и в дни «путча». Эта ситуация обусловила возникновение перманентного конфликта администрации области и облсовета.

Борьба за подлинное равноправие в составе Российской Федерации

Ветви власти Свердловской области сумели найти северу взаимного применения сил. Этой сферой явилась проблема «нового федерализма» — оптимального и взаимовыгодного распределения властных полномочий между центром и регионом.

В 1992 г. область посетили президент Б. Ельцин, глава правительства Е. Гайдар, ряд других высокопоставленных чиновников. Но и эти и другие визиты оказались безрезультатными. Попытки Э. Росселя подготовить указы, расширяющие сферу компетенции области, не имели существенных результатов. Региону катастрофически не хватало финансовых средств. В этих условиях облсовет и администрация приступили к разработке мер, которые могли бы обеспечить создание системы реального федерализма в целом и получение областью дополнительных прав для реализации собственных социально-экономических программ.

  1. Основным элементом концепции нового федерализма стало утверждение о необходимости выравнивания государственного статуса субъектов Российской Федерации с поэтапным отказом от национально-территориального принципа построения России.
  2. Вторым важнейшим элементом концепции являлось требование бюджетной децентрализации с переходом к системе построения бюджетных отношений в стране снизу вверх.
  3. Третий элемент предусматривал увеличение самостоятельности региональных (областных и краевых) органов государственной власти в определении форм и методов реализации экономических реформ, а также расширения их прав во внешнеэкономической деятельности.
Урал в условиях политического кризиса 1993 года

Обострение политической ситуации в стране дошло до открытого конфликта законодательной и исполнительной ветвей власти.

На VIII Съезде народных депутатов России (март 1993 г.) было принято решение о проведении всероссийского референдума.

На протяжении месяца в стране шла борьба сторонников и противников президента. В референдуме, состоявшемся 25 апреля, приняли участие 64 % избирателей. Но первому вопросу президент получил поддержку 58,7 % голосов: по второму — 53 %; по третьему и четвертому — ни одна из сторон не смогла добиться победы.

Главнейшим итогом референдума стала подготовка новой Конституции России.

Накануне референдума на Урале, в частности в Свердловской области, произошло окончательное размежевание основных политических сил, были оформлены широкие политические блоки. Референдум показал, что Б. Ельцин сохраняет сильные позиции на Среднем Урале, где его поддержали почти единогласно. Необходимая президенту формула ответа «Да. да, нет, да» здесь была преобладающей.

Одновременно местное руководство воспользовалось благоприятной ситуацией для решения вопроса о повышении статуса области в составе федерации. Основными авторами этой идеи явились Э.Э. Россель, А.П. Воробьев, Г.Н. Карелова, А.В. Гребенкин, Л. В. Гайда. Благодаря их усилиям на референдум 25 апреля был вынесен еще один вопрос:

«Поддерживаете ли Вы повышение статуса Свердловской области до статуса республики в составе РФ?»

Более 83 % участников референдума (более 60 % имевших право голоса) ответили утвердительно.

Свердловский облсовет 1 июля 1993 г. провозгласил Уральскую республику (УР). Одновременно авторский коллектив во главе с Л.В. Гайдой приступили к разработке Конституции УР.

В августе руководители областей Ассоциации экономического взаимодействия Урала поддержали инициативу свердловчан и заявили о своей готовности работать над расширением республики до границ всего региона. Фактически это означало, что региональные лидеры увидели в Уральской республике форму успешного преодоления кризиса и построения подлинно федеративного государства.

Однако президент РФ Б. Ельцин избрал другой метод выхода из кризиса государственной власти. 21 сентября 1993 г. он подписал Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Указ прекращал деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета России, при этом деятельность представительных органов на местах продолжалась. Предусматривалось проведение выборов в Федеральное Собрание. Характерно, что в сентябре на местах еще сохранялись и областные Советы, и представительные органы местного самоуправления.

После Указа № 1400 была ускорена работа над конституцией Уральской Республики для того, чтобы конституирование Уральской республики состоялось до изменения Основного закона России. 27 октября она была принята облсоветом и 30 октября вступила в силу. Обязанности губернатора до проведения его выборов 12 декабря были возложены на Э.Э. Росселя, председателя правительства — на В.Г Трушникова. На 12 декабря 1993 г. были назначены областной референдум по Конституции Уральской республики и выборы губернатора.

Вместе с тем концепция нового федерализма имела и достаточно серьезных оппонентов. Эту группу возглавил В.В. Машков, представитель президента. Он считал, что Уральская республика возможна только в границах Большого Урала.

В этих условиях 9 ноября появился Указ президента о роспуске Свердловского областного совета, ставший во многом завершением процесса десоветизации на Урале. Указ квалифицировал действия облсовета как неоднократное нарушение Конституции Российской Федерации. На следующий день появился указ о снятии с должности Э.Э. Росселя. Исполняющим обязанности главы администрации был назначен В. Г. Трушников.

На Урале указы президента были восприняты негативно. Все главы администраций областей и республик подписали обращение к президенту об отзыве указа о снятии Росселя. 11 ноября он был избран президентом Ассоциации экономического взаимодействия областей и республик Урала. В Екатеринбурге и области было создано движение «Преображение Урала», провозгласившее в качестве программной установки борьбу за равноправие субъектов Российской Федерации.

После принятия решения о выдвижении Росселя кандидатом в депутаты Совета Федерации 75 тыс. подписей в его поддержку были собраны за три дня. Он стал наиболее влиятельным и популярным политиком Уральского региона.

12 декабря 1993 г., одновременно с выборами нового парламента — Государственной Думы, была принята Конституция Российской Федерации. Она позволяла субъектам Российской Федерации самостоятельно создавать собственную систему управления, решать вопросы о соотношении ветвей власти. Таким образом, была создана новая нормативно-процессуальная база федерализма. Стремление уральцев к собственной республике, вызвавшее конфликт с центральной исполнительной властью, потеряло актуальность и осталось нереализованным.

12 декабря президентом Республики Башкортостан был избран М.Г. Рахимов. В Удмуртии в 1995 г. появился новый республиканский парламент — Государственный Совет во главе с А. А. Волковым, ставшим в 2000 г. президентом республики.

Формирование новых конституционных органов власти

Весной 1994 г. были избраны новые представительные органы регионов Урала — областные думы и законодательные собрания. Они отличались от прежних Советов и по количеству депутатов (в Советах их было около 200, в думах — 20-40 человек), и по функциям (думы рассматривали бюджетные вопросы и принимали региональные законы, хотя были лишены участия в кадровой политике исполнительной власти). Председателем Свердловской областной думы был избран Э.Э. Россель. Вскоре в регионе обнаружилась новая линия политического противостояния — между председателем думы и назначенным в январе 1994 г. главой администрации области Л.Л. Страховым. В думе сформировалось депутатское большинство, которое поддерживало Э.Э. Росселя.

В декабре 1994 г. областная дума приняла Устав Свердловской области. До середины 1995 г. уставы были приняты во всех областях Урала. Эти документы определили механизм разделения власти на законодательную и исполнительную, большинство областных парламентов получило право участия в назначении руководителей областных правительств. Одновременно уставы закрепляли принцип выборности глав исполнительной власти (губернаторов).

Вокруг губернаторских выборов в Свердловской области — первых в стране — развернулась серьезная борьба. Решение думы неоднократно переносилось и откладывалось из-за сопротивления областной исполнительной власти.

Ситуация нормализовалась только после появления в мае 1995 г. президентского Указа «О проведении в порядке исключения выборов губернатора Свердловской области». Выборы прошли в два тура — 6 и 20 августа 1995 г. Во втором туре убедительную победу над основным конкурентом Л.Л. Страховым одержал Э.Э. Россель.

Победа Росселя означала, что большинство жителей области поддержали его курс на реальный федерализм, выступили за ответственность глав региональных администраций перед населением.

Вслед за Свердловской областью практика губернаторских выборов распространилась на всю Россию. В декабре 1995 г. губернатором Оренбургской области был избран В. В. Елагин. Через год, в декабре 1996, губернаторами избраны в Челябинской области — П.И. Сумин, в Пермской — Г. В. Игумнов, в Курганской — О.Л. Богомолов.

Президентские выборы на Урале

В июне — июле 1996 г. состоялись выборы Президента РФ. Основная борьба развернулась между лидером компартии Зюгановым и президентом Б. Ельциным. Они представляли два полярных подхода к дальнейшему развитию России. Зюганов исходил из необходимости ужесточения государственной власти и усиления государственного сектора, Ельцин — из продолжения принципиального курса на экономические преобразования.

Урал, который всегда был опорой реформаторских сил, вновь стал территорией, на которую Ельцин возлагал особые надежды. В феврале 1996 г. он посетил Екатеринбург, Республику Башкортостан, Пермскую и Челябинскую области, Удмуртскую Республику.

Урал поддержал политику президента. Земляки положительно оценили преимущества экономических реформ, а это, в сочетании с мощной рекламной кампанией, и обеспечило уверенную победу Б. Ельцина.

Изменения в культуре и быте уральцев в условиях рыночных реформ

В 1990-е гг. сфере культуры был нанесен значительный ущерб:

  • усилилась коммерциализация культуры, существенно подорожали культурные услуги, заметно снизился уровень доступности многих культурных ценностей и благ для значительной части населения;
  • заметно сократилась сеть самых массовых учреждений (библиотек — на 10%, клубных учреждений — на 16%, в 5-10 раз уменьшилось число действующих кинозалов);
  • резко ухудшилось состояние материально-технической базы (в капитальном ремонте нуждались половина музейных зданий и клубов;
  • в неудовлетворительном состоянии находился каждый третий памятник истории и культуры;
  • оставался крайне низким уровень заработной платы в отрасли;
  • возникший в результате кризиса дефицит высокой (народной и профессиональной) культуры «восполнялся» псевдоценностями западной и отечественной «массовой» культуры.

В таких условиях становилась очевидной необходимость перехода к новой системе поддержки культуры с ее главными элементами — меценатством и спонсорством. На этой основе удалось усилить элемент интернационализации в культурной среде. Традиционными стали международные поездки, совместные акции. Возникли независимые гуманитарные центры и высшие учебные заведения. Началась реставрация исторических памятников на территории городов Урала, в частности восстановление памятников Верхотурья. Более активно действовали вернисажи и совместные художественные проекты. В Екатеринбурге регулярно проводились фестивали неигрового кино («Россия») и игровых фильмов («Новое кино России»).

В условиях быстрого насыщения товарного рынка серьезные изменения произошли в бытовой сфере. На столах большинства горожан благодаря импорту появились новые, не известные им ранее продукты. Многие смогли приобрести качественную бытовую электротехнику, зарубежное оборудование и мебель. Увеличилось число личных автомобилей, часто импортных. Более качественными и разнообразными стали одежда и обувь уральцев. Благодаря этому улучшились качественные параметры жизни. Однако рост преступности, алкоголизма и наркомании, другие негативные явления сводили на нет положительные моменты. Путь к рынку, к новым стандартам жизни оказался более сложным, чем предполагалось вначале. И все-таки он был поддержан большинством россиян, что является гарантией его необратимости. Капитализм незаконно занял своё место в жизни уральцев

В конце 1980-х — начале 1990-х гг. началось возрождение Русской православной церкви на Урале. Верующим были возвращены многие старые храмы. В Верхотурье и других местах восстанавливались величественные культовые сооружения. Строились новые молитвенные здания. По данным на 1 января 1996 г.,  только в Екатеринбургской епархии существовало 152 прихода, 8 монастырей, тогда как в середине 1980-х гг. в епархии было менее 20 приходов.

Итоги социально-политических преобразований на Урале

Завершающим звеном формирования системы управления в регионе стали договоры федерального центра с субъектами федерации о разграничении функций и объемов управления. Первой из областей Урала такой договор подписала осенью 1996 г. Свердловская область (Республика Башкортостан и Удмуртская Республика подписали подобные договоры еще в 1994 г.).

Таким образом, уже к концу 1996 г. на Урале были созданы все политические и административные механизмы для эффективного решения основных проблем региона.

В то же время переход от публичной политики к повседневной деятельности удался далеко не всем и не во всем. Произошло обострение социальной ситуации в связи с ростом задолженности по заработной плате врачам, учителям, работникам культуры. В условиях кризиса осени 1998 г. задержки по выплате пенсий достигли 3-4 месяцев. Общая сумма задолженности по всем видам социальных выплат и зарплат уже к середине 1998 г. превысила 2.5 млрд рублей.

Ухудшение жизни широких слоев населения привело к росту их политической активности. В марте 1997 г., апреле и октябре 1998 г. в Свердловской области состоялись массовые марши протеста представителей промышленных предприятий под руководством оппозиционных партий и профсоюзов. Они имели ярко выраженный политический характер, содержали требования изменить курс реформ. За 1997 г. по области было зафиксировано около 309 крупных акций протеста в различных формах: забастовки, демонстрации, митинги, пикеты, голодовки. Наиболее активными оказались жители крупных промышленных центров. Заметный общественный резонанс вызвали акции метростроителей Екатеринбурга, врачей «Скорой помощи» Нижнего Тагила, учителей Полевского. В Екатеринбурге 14 апреля 1998 г. состоялся трехтысячный митинг студентов. Он перерос в столкновение со стражами порядка.

В апреле 1998 г. в Свердловской области прошли выборы в областное Законодательное собрание. Новым лидером стало движение «Наш дом — наш город» под руководством мэра Екатеринбурга Л.М. Чернецкого.

Однако экономический и политический кризис осени 1998 г. вновь изменил расстановку политических сил на Урале. Губернатор Э.Э. Россель как президент Ассоциации экономического взаимодействия областей и республик Урала стал членом президиума российского правительства. Ему удалось отчасти компенсировать воздействие кризиса на жителей области. Цены на электроэнергию и газ для уральцев остались неизменными. Значительно сократились долги по пенсионному обеспечению.

В целом события 1997-1999 гг. показали, что только улучшение экономического положения, повышение уровня жизни людей могут обеспечить стабильное функционирование политической системы. В сентябре 1999 г. Э.Э. Россель был переизбран губернатором Свердловской области па второй срок. В декабре 1999 г. губернатором Оренбургской области избран Е.А. Чернышев.

Эпоха Ельцина привела к неоднозначным результатам. Поэтому столь активно откликнулись избиратели Урала и России на появление осенью 1999 г. на политической арене нового общественно-политического движения — «Единство» («Медведь»), сделавшего ставку на будущего президента, нового политического лидера России В.В. Путина. Оценив социально-политическую ситуацию и состояние своего здоровья, Б.П. Ельцин 31 декабря 1999 г. досрочно сложил е себя полномочия президента РФ.

Политические организации Свердловской области и их лидеры (1991г.)
  • Демократический выбор — Демократическая Россия А. Заборов
  • Демократическая партия России (ДПР) Г. Карелин
  • Народная партия Свободной России (НПСР) Б.Гуселетов
  • Республиканская партия России (РПР) Т. Алайба
  • Крестьянская партия Р. Толмачева
  • Центр поддержки Б. Ельцина А.Таначева
  • Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) В. Сенько
  • Социалистическая партия Г. Коробков
  • Российская коммунистическая рабочая партия (РКРП) Н.Сарваров
Вопросы всероссийского референдума 25 апреля 1993 года
  •  Доверяете ли вы президенту?
  • Доверяете ли вы проводимой социально- экономической политике?
  • Поддерживаете ли вы досрочное переизбрание президента?
  • Поддерживаете ли вы досрочное переизбран е народных депутатов?